高榮志：政治/經濟、太陽花與司法

【說法】政治/經濟、太陽花與司法

2014/04/10

文 / 高榮志
如果接受Daron Acemoglu 和James Robinson在《國家為什麼會失敗》一書中（2012年出版）非常具有說服力的論證，以其中的觀點來檢視「太陽花學運」，就饒富趣味。特別是學生所訴求：「兩岸協議監督法制化」與「召開公民憲政會議」，還有，在行政與立法權爭相被討論之後，「司法」在這波運動裡，是否忽略了？

「笨蛋，問題在政治！」
兩位作者都是名家大師，十五年的研究，試圖說明，為什麼幾百年前差不多的國家，現在的差異鉅大？他們的結論是「開放、多元、容忍、法治」的政權，可以支撐著經濟成長的良性循環，權力的運作方式，就是富裕或貧困的根源（書名的副標題）。作者區分了兩種模型，所謂「廣納型（inclusive）」的政治制度，才是經濟成功的根本原因；相反的，「榨取型（extractive）」的制度，是惡性循環的力量，最後會讓國家萬劫不復。
事實上，台大經濟系的林明仁教授，在2013年初中文版的推薦序中，已引述上開論點，說明「制度」才是決定我們「拚經濟」能否成功的因素。例如：「制定不因人而異的遊戲規則」、「在政治上廣泛分配權力、建立制衡」並「鼓勵多元思想」等等（15頁）。
令人難過的是，政治菁英之所以會「做錯」，常常不是出於「犯錯或無知」，而是「有意做錯」（93頁）。菁英階層所嚮往的經濟制度，往往是「以廣大的社會群眾為芻狗，達到自肥且永久掌權的目的」（429頁）。於是，政治鬥爭並不可怕，是權力鬥爭的目的與結果決定了一切，如果是為了改變政治體制、限制權力的行使，國家就會良性循環，反之，如果是為了營私自利、擴強權勢，就會導致國家的失敗。
林教授引了作者的另一篇論文指出：「政治菁英之所以願意開啟政治改革釋放權力的原因，並不是因為愛護人民，而是因為害怕社會不滿情緒蔓延，造成動盪甚至革命，進而損及他們利益的緣故（19頁）。」簡言之，政治改革通常都是掌權者的自我削減權力，如果沒有一個失去更大權力的可能性，利弊衡量之下，要求政治菁英的「自我改革」，基本上是不可期待的。
接下來的問題是，為什麼是要「政治改革」、而不是「在不改變現有制度的前提下進行重分配」？答案就是：「因為這個承諾是不可信的（not credible）：一旦示威群眾從廣場散去，要再集結起來就幾乎不可能，掌權者當然就也不必信守承諾了。」也因此，「群眾就必須堅持下去，直至合理可信的安排出現為止。」（19頁）
如預言般，兩位作者和林教授都對中國未來的發展，提出了看法，並且認為中國目前的政治經濟制度，「本質上仍是一個榨取型制度」，而對台灣的啟示就是：「對於正朝廣納型制度的良性循環邁進的我們，要如何避免被吸入榨取型制度的惡性循環中？」（22頁）

拚經濟要先拚政治
總結兩位經濟學大師的建議就是：「想拚經濟，先拚政治。」倘若如此，那麼，縱算不懂經濟學的我們也可以說，馬政府「拚經濟」的政策，可能恰恰違背了其政策的目的。因為，服貿明顯會往今日中國政治經濟制度靠攏，提高了台灣被吸入榨取型制度的風險，倘若開始惡性循環，反而是不利於經濟發展的。
這種論述，就不僅僅是反「黑箱」服貿，是更進一步的反對「服貿」本身。支持與反對的論者，當然可以再繼續深入爭辯下去，但無可否認的，這正是全台灣人民之所以焦慮的主因：就算換取了短期的經濟發展，以長久永續的觀點，是否值得台灣這麼做？然而，如果我們暫且擱置「中國」這個因素，但也贊同兩位作者其它的論點，對照「太陽花學運」的訴求，也是甚值一提。
首先，「廣泛分配權力」的制度是重要的。「太陽花學運」所引發的契機，是台灣的行政權與立法權，究竟能不能徹底的「分立、制衡」？還有，代議制度本身，能不能多元反應民意？也就是說，各階層的多元想法，是否都能在國會裡充份地展現與折衝？以作者的觀點，這個對於台灣的經濟發展，才是根本重要的，也因此，在「建構制度」的問題意識下，「服貿」議題就會退居二線，於是出現「召開公民憲政會議」的訴求。
簡言之，「服貿」只是浮出來的冰山一角，出問題的是我們的憲政體制：有權無責的獨大總統、以黨領政的總統兼任黨主席、列寧式政黨的嚴密黨紀操控、遭行政權明顯壓制的積弱立法權、背棄多元民意的代議場域，這些才是所有問題的核心癥結點，這是政治問題，同時也是經濟問題，如果只治療「服貿」，「感冒」並不會好。
其次，學生喊出「兩岸協議監督法制化」的訴求，也是有道理的。倘若政治人物同意改革，就要「制定新的遊戲規則」，因為政治人物的承諾是不可信的，他們之所以會讓步，單純是因為動盪不安，將會損害到他們的利益，並不是因為愛護人民。他們其實並不在乎，採用的制度是否最能增進人民的福祉，或甚至是最能促進經濟成長的政策，因為這些對於他們自己的利益，並不一定有幫助。
於是，「法制化」才能確保一個新的「遊戲規則」建立。兩岸協議的過程需要法制化，正如同要改變現有的憲政規則，也需要「入憲、修憲」一般，白紙黑字的遊戲規則，才能讓政治菁英在社會不滿的情緒退去後，沒有毀棄承諾的機會。由此可知，學生們退出議場，某種程度是危險的，因為並沒有等到「合理可信安排」的出現，後續要再集結起來，就算不是不可能，也是變數甚多，在未定之天。

司法權在憲政體制內的角色
最後我們要關注的是，「司法」在這波運動裡，是否扮演著什麼樣的角色？本來，倘若行政權與立法權陷入僵局，是有可能訴諸司法權尋求解套之道的，不管是比較下位問題，例如，尋求大法官329號的補充解釋，認定兩岸「協議」的性質。或者，更上位的，釐清行政權與立法權之間的份際，甚至宣告列寧式、非民主的政黨違憲等等，都是大法官們的可能切入點。只是，倘若許多法界大老們，都不太信任現任的大法官能有什麼創新的作為，司法權在這波運動裡，就被邊緣化地似乎缺席。
我們相信，大法官或甚至一般的法官們，只要願意並且有「廣泛分配政治權力」、「建立制衡機制」與「鼓勵多元思想」的想法，司法權就不會躲在「安定性」的大傘裡，繼續地喃喃自語。因為，就算沒有表現出竭力維護現行體制的樣子，不表態、虛假的中立，就是「不進則退」，其實就是在維護現制，也就是在維護既得利益。現行體制已經證明是一個不夠「廣納型」的政治制度，改革不了政治，也就促進不了經濟。
至於，和司法警察一樣，在太陽花學運裡「插上一腳」的檢察官，就更不值得一提了，沒有憲政的高度，也沒有來自政治與經濟面向的制度性反思，囿於狹隘的法匠思維，自我矮化而侍從於政權，又再一次地證明了，自己並沒有具備司法官獨立屬性的資格。不甘罵名的檢察官們，果真能無一絲一毫的警覺與省思？

• 本文作者高榮志為律師，民間司法改革基金會執行長。