2014年6月19日 星期四

舉國竟無人能制金溥聰、金溥聰犯了侵官大錯(王健壯);金小刀的威名(江春男)。馬英九 (4): 宏國總統就職 馬公然咬指甲

王健壯專欄:舉國竟無人能制金溥聰

王健壯 2014年06月19日 05:53
王健壯專欄:舉國竟無人能制金溥聰
國安會秘書長金溥聰無視輿論批評,執意視察海巡署。(吳逸驊攝)
再談金溥聰「視察」情報機關的爭議。上篇專欄,從法律談;這篇,從政治談。

全世界凡設有類似國安會這種組織的,不論它的名字叫什麼,在性質上它都是「影子機關」(shadow agency)。它的幕僚長,也不管叫什麼名字,做的都是「幕後」(offstage)工作。

亦即,「影子」與「幕後」,既是描述國安會「機關權力」特性的兩個關鍵詞,也是描述國安會幕僚長「職務權力」特性的關鍵詞。

但「影子」與「幕後」,只是組織理論上的通則,實務上,各國都出現過與通則相違的特例。這些特例國安會,不但不是影子,而且是巨大的實體;幕僚長也從幕後跳到台前,以國安事務主角自居。

何以致此?原因有二:與總統跟幕僚長的關係有關,也與總統對國安會的角色期待有關。

以美國為例。雷根的首任國安顧問艾倫(Richard Allen),被認為是史上權力最小的顧問,小到他竟然無權直接面見總統,小到國安會的影子也像個「墨水般的小黑點」。原因就是:他並非雷根的決策核心親信。

但在同樣職位上,季辛吉卻被公認是史上權力最大的國安顧問。他既是國安政策的首席規畫者,也是首席執行者;不僅國務卿與國防部長變成他的影子,總統亦然。而且,他也是國安政策的首席發言人,媒體曝光率高到讓他猶如名流。原因就是:尼克森信任他,更需要他。

由此可知,國安會的機關權力,或國安會幕僚長的職務權力,在「正式權力」外,另有「非正式權力」,而非正式權力通常來自總統的授權(或放任)。換句話說,總統可讓國安會幕僚長權力大如暴發戶,也可讓他權力小如三級貧戶。

政治學者常把國安會幕僚長形容為courtier(內臣),把閣員形容為baron(外臣)。而內臣之所以有權,是因為他們擁有外臣所無的非正式權力;而非正式權力之所以擁有,則是因為內臣有「接近(總統)的權力」,也經常「有總統的耳朵」。例如,美國國安會辦公室在白宮西廂,又與總統朝夕相處;而國務卿卻在「霧底洞」(foggy bottom)辦公,有事才能求見總統。

但正式權力有法律可予以規範,非正式權力卻不受法律節制。而且,權力本來就有自我擴張的特性,內臣一旦擁有非正式權力後,其結果就只可能自我擴權,絕不會自我削權。美國國安會歷史上,有國安顧問無限擴權如季辛吉的例子,也有國安會幕僚違法濫權如諾斯上校(Oliver North)的例子,雷根任內爆發的「伊朗/尼加拉瓜軍售醜聞」,就是國安會非正式權力膨脹到完全不受節制的後果。

回頭談金溥聰。馬英九信任他、需要他的程度,猶勝於尼克森之於季辛吉。再就他與總統的權力關係而言,他更是內臣中的內臣,親信中的親信。因此,他擁有非正式權力的可能性,也非任何其他國安會秘書長所可比擬。亦即,與做過同樣職位的其他人相比,馬英九對他的授權(或放任)可能較大,而他個人擴權的企圖也可能較強。

但也唯其如此,金溥聰比其他歷任國安會秘書長,更應謹守權力行使分際,否則,稍有逾越,即可能引發非議。比方說,他若自認了解情報機關業務,是他職責所在,也是他的職務權力之一,那麼,府內開會即可,何必非大陣仗到府外視察不可?難道「出巡」才足以彰顯他的權力正當性?但捨幕後而選台前,依慣例而不惜違法,以致惹人非議,這是典型的權力大頭病。

再換個角度,亦可檢視金溥聰的非正式權力到底有多大。政客因涉嫌擴權而被輿論批評,本能反應當然都會辯駁澄清。但自金溥聰因視察而引發爭議後,國安局、警政署、國防部與國民黨中央,卻在一連數天內數次發新聞稿甚至召開記者會駁斥媒體,幾乎到了黨政軍特集體總動員聲援他的地步;試問:若非金溥聰,哪個政客可享此特權待遇?這樣的特權待遇,也正足以證明他的非正式權力究竟有多大。

更可笑的是,國安局還引了一大堆法令,企圖合法化金溥聰對情報機關運作「具有一定參與職權」。但總共三十三條條文的《國家情報工作法》、總共十五條條文的《反制間諜工作辦法》,從頭到尾並無一字一詞與國安會秘書長有關,遑論與他的「參與職權」有關。可見,國安局是在拿法令唬人。至於國安局揚言「保留法律追訴權」,更是拿訴訟嚇人,難道國安局不知,金溥聰視察乃是可受公評之事,何告之有?

馬英九若真如他自己所說一向守憲依法,那就該要求金溥聰謹守職務權力,同時更應節制他的非正式權力,否則,結果必然是愛之適足以害之。

但金溥聰在輿論皆曰不宜的批評聲浪中,仍然執意視察海巡署,可見連馬英九也管不了他。現在唯一能制他的機關只剩下立法院,而法源則是《國家安全會議組織法》第八條:「國家安全會議及其所屬國家安全局應受立法院之監督」。過去,國安會秘書長一向以「慣例」為藉口,拒絕列席立院,但立委這次卻必須依法打破這種違法慣例,並進而依法杜絕國安會秘書長違法視察情報機關的慣例。

否則,舉國竟無一人可以制止金溥聰?

*作者為世新大學客座教授



王健壯專欄:金溥聰犯了侵官大錯

王健壯 2014年06月12日 05:39


國安會秘書長金溥聰視察調查局等情報機關,引起濫權爭議。(資料照,吳逸驊攝)
何謂「侵官」?辭典的解釋是:「超越權限而侵犯其他官員的職權」。

依此解釋,金溥聰以國安會秘書長身份,「視察」調查局與警政署等機關,毫無疑問就是侵官。

國安會秘書長的權限,明文規定於《國家安全會議組織法》第六條有關「秘書長之設置及職權」:「國家安全會議設置秘書長一人,特任,承總統之命,依據國家安全會議之決議,處置會務,並指揮、監督所屬職員」。

依此條文可知,金溥聰的權限,只有兩項:「處置會務」與「指揮監督所屬職員」。亦即,他的權限僅止於國安會內部之事與人。

但視察調查局等機關,顯然並非國安會秘書長可處置之「會務」;調查局等機關之業務,也顯然非屬國安會之「會務」,秘書長並無權處置。更何況,秘書長之指揮權與監督權,只及於國安會內部所屬職員。

由此可知,金溥聰把他法所明定的有限「內部權力」,無限擴張到「外部權力」,說好聽,是擴權,說難聽,就是濫權,不折不扣的侵官。

然而,金溥聰對法律卻顯然另有解釋。他的邏輯是這樣的:依據《國家情報工作法》,國安局對情報機關或視同情報機關,負有統合指導、協調、支援之責;而國安局又隸屬國安會,因此,他在國安局統籌下視察國安團隊機關,「乃職責所在」。

換句話說,金溥聰的認知是三段論式的:國安局既有統合指導調查局等國安機關之權責,而國安局又隸屬國安會,如此則國安會秘書長當然有權可視察調查局等機關;這不僅是他的職責所在,也是因機構隸屬關係而有之權責必然。

但金溥聰卻顯然沒搞清楚:國安局雖隸屬國安會,但國安會的主席(首長)是總統,而非秘書長(幕僚長)。如果要畫組織圖表的話,國安局與總統之間是實線關係,與秘書長之間僅是虛線關係,而虛線關係之意即是:秘書長與國安局之間並無法定的指揮關係,只有協調關係。

金溥聰把他與國安局之間的虛線關係,改變為實線關係,當然就是自行擴權、違法擴權。而且擴權到離譜,離譜到他竟然錯誤認知他可以像總統(國安會主席)一樣,對國安局有法定的指揮關係。也因為錯認了他與國安局的關係,乃至於犯下了他自認有權視察國安局所統合指導機關的錯誤。

也就是說,有權視察國安局統合指導各國安機關的人,應是身兼國安會主席的總統,而非國安會的幕僚長。秘書長可隨行視察,隨行勉強可解釋為幕僚長之 「職責所在」。但幕僚長不能主導視察,主導視察即逾越職責所在;既侵犯了國安會主席之權,也侵犯了各國安機關之權,並且侵犯了統率內閣的行政院長之權。

退一步說,金溥聰即使是有心想要做好國安工作,就如同他所說「深入了解國安、兩岸等相關情勢變化」,「了解反情報慘透、反情報佈置等業務」,但為政 者的戒條之一是:「重為善,若重為暴」,壞事不能做,好事也應節制,所謂「官守」,所謂「慎其官守」,即為此意,模糊不得,更逾越不得。

不可思議的是,金溥聰明明犯了未慎其官守的嚴重錯誤,國安會與國安局卻連發數次新聞稿強辭奪理,連與此事根本毫無關係的國民黨也多次發言,而且發言內容是拿邱義仁當國安會秘書長時的往事,與金溥聰相比。

但邱義仁當年犯錯,與金溥聰今日犯錯何干?邱義仁之錯能合理化甚至合法化金溥聰之錯嗎?更重要的是,金溥聰現在是國安會秘書長,已非國民黨秘書長,他犯錯何勞國民黨置喙?這不是黨政不分又是什麼?

一九八一年三月雷根遇刺後,時任國務卿的海格在白宮宣布:I am in control here(現在由我當家);他的意思是:總統遇刺,副總統在外,白宮無人,行政權當然暫時由我掌控。這是海格在美國憲政史上留下的一個笑話。

這樣的笑話,有無可能在台灣發生?如果金溥聰不改他對國安會秘書長角色權限的錯誤認知,誤認他可「代天巡狩」,哪一天台灣若發生國安危機,說不定他也可能會以國安為名,依他的憲法、他的法律宣布:I am in control here,並認為那是他的職責所在。

這也許是笑話,是危言聳聽,但也是悲哀,憲政的悲哀;有這種濫權而不知濫權,並矢言要繼續濫權的國安會秘書長,能不悲哀?

*作者為世新大學客座教授

司馬觀點:金小刀的威名(江春男)



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國安會祕書長是總統的最重要幕僚,依各國國情不同,而有不同的功能角色,即使同一政府,因授權不同,其權力也可大可小。金溥聰深受馬的信任,他到處視察,在形式上也許有前例可循,但實質上,他幾乎得到空白授權,過去沒有人擁有這麼大的權力。

權力大如太上總統

警政署屬於內政部,調查局屬於法務部,軍情局屬於國防部,海巡署屬於行政院,他們的業務跟國安有關,金溥聰有必要加以了解,但了解業務有很多方法,不一定要視察這些單位,即使前往了解,也要顧及體制和形式,因為他們沒有上下屬關係。
照國安會的邏輯,與國安業務有關單位,祕書長都要前往視察,那麼國防部、外交部、陸委會,更應該前往視察督導才對。如此一來,國安會祕書長變成太上總統,國家還有體制可言嗎?
美國總統的國安顧問,相當於我們的國安會祕書長,他們也是要協調情報外交單位,經常與國務卿、白宮幕僚、國安局和國防部搶地盤,有人權力很大,有人權力很小,但是權力再大,仍然受到憲政制約,公開視察各情報單位,這種違憲行為,聞所未聞。
李登輝時代的國安會祕書長丁懋時,深受信任,但行事極為低調。陳水扁時代的邱義仁管很多事,權力很大,但守著幕僚長身分,很少公開露面,低調到不行。 

人民對馬更加反感

金小刀樹大招風,威名在外,黨內外都有人找他麻煩。他在國外,人家說他是影武者,他在府中,人家說他是太上總統,也許他有些前例可循,但沒有前人像他這樣得到寵幸的,有無違憲也許可以辯解,但是這件事肯定會增添社會對馬英九的反感。 
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宏國總統就職 馬公然咬指甲
馬總統出席宏國總統就職大典時被拍到「咬指甲」,引發網友議論。各種嘲諷、調侃在網路上流傳,質疑國際場合上,怎麼會有這種怪異的舉動。 有知名部落客擷取馬「咬小指」的畫面,對照電影「王牌大賤諜」裡面扮演反派的邪惡博士,為人熟悉翹右手小指的招牌動作,兩者來個超級比一比;結果,網友直呼︰「好像!」 也有網友質疑,一個大男人、又是總統,在國際場合怎會有這種怪異舉動?還有人調侃,「男人咬小指的姿勢不是這樣的」。另有網友諷刺地說,不要污辱電影的邪惡博士。 (圖:取自波蘿日報臉書/文:記者彭顯鈞)
〔特派記者王寓中/德古西加巴、洛杉磯報導〕馬英九總統出訪宏都拉斯,當地時間二十七日出席宏國總統葉南德茲就職典禮。馬被安排坐在觀禮主舞台首排第四個位置,左、右兩旁分別是多明尼加總統梅迪納與科索沃女總統亞雅加,但馬在典禮過程中竟公開「咬指甲」,令人側目。
國際場合 馬的動作令人側目
馬在典禮中曾與兩旁的科、多兩國總統交談,還兩度拿名片給科國總統,但疑因不熟悉彼此語言,馬多數時間無事可做,還一度「咬起小指指甲」,在國際重要典禮做出這個動作,成為媒體捕捉的畫面。
馬咬指甲的動作也引發外界討論;據指出,馬此次造訪的行程有限,但長途飛行仍是一種體力負荷,馬在二十六日參訪宏國天使谷市,聽取國合會簡報時也一度想打瞌睡,但在媒體鏡頭前,還是勉強撐起厚重的眼皮。
在台宏關係上,宏國對台灣舊的電廠及國宅興建計畫興趣不大,加上宏國積極與中國洽談興建水力發電廠,馬總統二十六日接受國際媒體聯訪時表示,只要宏國有需要,經過台宏雙方諮詢後,可增加新的合作項目,或把舊的項目擴大、延長,只要提出需求都會設法解決。
針對宏國積極與中國經貿往來,特別是新的水力發電廠興建計畫,宏國貸款金額高達三億美元,外媒關切是否讓台宏關係雪上加霜?馬表示,海峽兩岸已不像過去一樣相互爭取邦交國,友邦並不一定要在台灣和中國之間做選擇,可以同時和雙方發展不同的關係。
此外,馬英九此次「聖宏專案」在結束宏國行程後,過境美國洛杉磯返台;馬專機二十七日晚間抵達洛城,駐美代表金溥聰和美國在台協會理事主席薄瑞光接機,薄瑞光向馬說:「Welcome back!」馬並和金頻咬耳朵。

抵洛杉磯 一度口誤說舊金山
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